Contre-enquête (6) : Aménagement durable du territoire et bien public (l’objection « NIMBY »)

Dans ce dernier volet de la contre-enquête, nous souhaiterions aborder de front ce qui constitue sans doute l’ultime argument de la préfecture et de la société Eiffage: l’intérêt de l’usine d’enrobés à chaud de Bonneuil en matière d’aménagement durable du territoire et le fait que les opposants à l’installation seraient pour une grande partie d’entre eux ce qu’il est convenu d’appeler des « Nimbyste » (de l’anglais Not In My Back Yard, pas dans mon jardin). Quels que soient les arguments déjà produits contre l’installation de la centrale, il ne faut pas sous-estimer ce dernier volet qui touche à des enjeux politiques mais aussi moraux. Que vaudrait une victoire face à l’installation Eiffage de Bonneuil si c’était pour la voir transférer les mêmes nuisances dans un autre lieu où des riverains plus pauvres ou moins informés ne seraient pas en mesure de résister ?

1. Le débat sur l’aménagement durable du territoire en milieu urbain

Indépendamment des motifs de maximisation du profit de l’actionnaire qui expliquent le choix d’une localisation de l’usine Eifffage proche de Paris, on ne peut écarter d’un revers de main les arguments en faveur de la localisation d’une usine d’enrobés dans un port fluvial. Monsieur le préfet Pierre Dartout ayant longtemps été directeur à la DATAR, il n’est pas impossible que cet argument ait pesé dans sa décision finale. Et il en va sans doute de même pour les administrateurs du Port de Bonneuil qu’on ne saurait soupçonner d’être tous des inconditionnels du bitume. Il faut donc peser avec soin les arguments à l’appui de l’installation de la centrale et montrer les alternatives à prendre en compte avant de trancher.

1.1 La réduction du transport routier pour l’acheminement des matières premières et la livraison du bitume

C’est l’argument premier des supporters de la centrale Eiffage de Bonneuil qui y voient un gain écologique lié à  une moindre consommation d’énergie et une moindre production de gaz à effet de serre. Les matières premières qui servent à produire les enrobés arriveraient en effet par bateau ou par train ce qui limiterait le flux de camion en entrée. Il en irait de même en sortie puisque, localisée au coeur de l’agglomération parisienne, la centrale d’enrobés de Bonneuil aurait moins de kilomètres à faire pour livrer les enrobés à chaud à ses clients du Val de Marne et surtout de Paris. On pourrait même ajouter que, dans la mesure où Eiffage compte recycler de vieux enrobés routiers en les fondant à nouveau, elle trouverait davantage de matière à recycler en se situant au coeur d’une banlieue dense à urbanisation ancienne où les vieux enrobés ne manquent pas.

Pour bien comprendre la validité de l’argument, on peut imaginer une translation de l’usine vers une localisation en grande périphérie de la région Ile de France où aucun riverain ne se situerait à proximité immédiate mais où une noria de camions devrait assurer les livraisons des produits servant d’entrée à la production et où une autre noria de camions assurerait le transport des enrobés vers les communes du Grand Paris qui seraient les principales consommatrices de ces enrobés. Compte tenu de la distance de transport, il faudrait sans doute ajouter aux enrobés des solvants dangereux pour assurer leur liquidité jusqu’au point d’épandage…

On voit que l’objection n’a rien d’anecdotique et qu’il faut sérieusement argumenter pour la réfuter.

1.2  Densité de population, Rente foncière et concurrence pour la localisation optimale des activités en milieu urbain

Avant de réfuter l’argument précédent, il convient de rappeler quelques règles géographiques et économiques de base sur la localisation des activités en milieu urbain. Comme chacun sait, la ville est un organisme dont la densité décroît du centre vers la périphérie, même si dans le cas des villes européennes, on observe souvent un cratère de densités un peu plus faibles  au centre (noyau historique) que dans la zone péricentrale. Cela est par exemple bien visible à Paris où c’est dans les arrondissements périphériques (13e, 18e, 19e, 20e) que la population est la plus concentrée (immeubles de 10 étages ou plus) tandis que le centre est caractérisé par un habitat du 19e siècle de hauteur plus faible et de vastes zones occupées par les musées, ministères ou parcs. Le centre géométrique ne correspond d’ailleurs pas au centre économique (La Défense) ou au centre d’accessibilité maximale par les transports en commun.  Mais le point important est la saturation des espaces centraux et la concurrence qui s’exerce entre les activités  économiques ou résidentielles pour se rapprocher le plus possible du centre puisque c’est le lieu d’où l’on peut rejoindre le plus facilement l’ensemble de l’agglomération (habitants) et accéder au marché le plus important (entreprises). Le prix du foncier va donc diminuer du centre vers la périphérie, reflétant la concurrence pour les localisations optimales du centre.

Ce cadre théorique étant posé, on comprend que les différents acteurs vont devoir effectuer des arbitrages économiques mais aussi politiques entre les candidats à l’installation en zone centrale. Seules les activités privées produisant le plus de valeur ajoutée peuvent payer le prix foncier d’une localisation centrale, tandis que les autres acceptent une perte d’accessibilité centrale pour disposer par exemple de terrains plus vastes.  Il en va de même pour ce qui est des services publics où l’on localisera au centre ceux qui maximisent le bien public du plus grand nombre tandis qu’on dispersera de façon polycentrique en périphérie les services d’intérêt moindre ou qui concernent de plus petits nombres  d’habitants. Les activités privées ou publiques s’établissent donc en auréoles en fonction de leur rentabilité économique ou de leur contribution au bien public.

Ce schéma n’est pas figé car la ville est un organisme en croissance. Une activité qui se trouvait en localisation périphérique dans les années 1960 peut se trouver aujourd’hui prise dans une situation péri-centrale qui va aboutir à des mutations ou reconversions. C’est typiquement la situation de la zone d’activité du Port Autonome de Bonneuil où les activités industrielles polluantes sont en situation de décalage croissant avec leur environnement urbain beaucoup plus dense qu’à l’époque de leur installation. Cela ne signifie pas qu’elles doivent nécessairement toutes partir vers les nouvelles zones industrielles de grande couronne installées le long de la Francilienne. Mais à tout le moins elles doivent évoluer et s’insérer différemment dans leur voisinage. Et qu’il faut désormais les surveiller davantage, par exemple à travers l’installation de capteurs permanents de pollution.

1.3 L’usine Eiffage de Bonneuil est optimale pour la rentabilité économique mais discutable pour le bien public commun

L’argumentation d’Eiffage que nous avons détaillé au point 1.1 est faussée dans la mesure où elle oppose deux situations théoriques d’installation de la centrale sans prendre en compte la concurrence possible d’autres activités pouvant assurer un bien être public plus important.

La rentabilité économique pour l’actionnaire Eiffage d’une centrale d’enrobés à chaud située dans le Port de Bonneuil ne fait aucun doute. Elle justifie le risque de payer un prix foncier élevé et d’affronter l’hostilité prévisible de riverains. Elle autorise même de larges investissements pour réduire autant que faire se peu les nuisances, la marge bénéficiaire attendue étant suffisante pour anticiper de telles marges de négociation. On peut même se demander si le choix scandaleux du lignite comme combustible n’a pas été conçu typiquement comme un leurre permettant de donner aux riverains l’illusion d’une victoire lorsque cette option serait abandonnée en cours de négociation.

L’intérêt public de l’installation est en revanche beaucoup plus discutable car, même si on doit reconnaître un certain nombre de vertus au raccourcissement des trajets de livraison du bitume, on peut se demander si le gain écologique final n’est pas annulé par cette facilité même de livraison. En réduisant le coût de fabrication et de livraison des enrobés à chaud, l’usine Eiffage de Bonneuil va assurer le maintien d’une dictature de l’automobile et du bitume et limiter le recours aux solutions alternatives. Une localisation plus éloignée de la centrale impliquerait des prix plus élevés sans que cela pénalise l’emploi puisque ce type d’installation n’est pas délocalisable à l’étranger. les communes qui pratiquent la « politique du bitume » (réfection sélective de trottoirs ou de rues en fonction de considérations électorales)   seraient contrainte de penser à de nouvelles politiques plus ambitieuses telles que la végétalisation des trottoirs ou la réparation ponctuelle des rues par des employés municpaux  (créatrice d’emploi) plutôt que la reprise de grands tronçons (ruineuse pour les finances municipales). En somme, un prix plus élevé du bitume aurait bien des avantages.

Mais surtout on pourrait en l’absence de l’usine Eiffage de Bonneuil proposer un autre aménagement du Port de Bonneuil qui est idéalement situé sur un noeuds de transport en commun (RER, TCSP, …). S’il est bien un lieu où l’on peut marier harmonieusement activité et emploi dans l’est parisien, c’est dans cet espace actuellement à l’abandon qui se trouve aux confins des communes de Sucy, Bonneuil et Saint-Maur. Une intercommunalité intelligente ne manquerait pas d’installer ici un écoquartier et des entreprises innovantes travaillant par exemple dans la rénovation du bâti ancien et l’isolation. La société Eiffage y serait, pourquoi pas,  la bienvenue et, à l’instar des constructeurs automobiles qui proposent désormais de louer l’usage d’une voiture plutôt que d’en acheter une, elle pourrait constituer une société d’entretien des voiries municipales avec normes environnementales élevées et  minimisation des apports de bitume !

2. Dépasser l’accusation de « Nymbisme » par de nouvelles formes de civisme

2.1 ) Qu’appelle-t-ton NIMBY ?

Pour la clarté du débat, il faut distinguer deux formes bien différente d’emploi du terme NIMBY, selon qu’il concerne l’hostilité à l’implantation d’une activité industrielle polluante ou qu’il relève davantage d’un arbitrage politique sur la localisation d’équipements publics.

  • Dans le cas des activités industrielles, l’accusation de « Nimbysme » est utilisée régulièrement par les industriels confrontés à l’hostilité de riverains. Et les sociétés de conseil qu’elles embauchent pour neutraliser les mouvements citoyens ont largement appris à manipuler cet argument en envoyant des spams sur les blogs ou en intervenant dans les débats publics. Nous ne nous attarderons pas sur ce qui relève de simples tactiques de communication stratégique de firmes visant à maximiser leurs gains.
  • Dans le cas des services publics, il existe toutefois également une forme bien réelle de « Nimbysme » que l’on rencontre plutôt dans des questions de politique publique et d’urbanisme. L’exemple typique est l’installation d’une décharge publique ou d’une prison, dont en général tout le monde s’accorde à reconnaître le bien fondé mais dont personne ne veut dans son quartier ou près de chez lui, d’où l’expression NIMBY : Not In My Back Yard (Pas dans mon Jardin).

Il existe ensuite des situations plus complexes, par exemple lorsque la loi SRU impose la création d’un minimum d’habitat social dans une commune et où certaines refusent d’appliquer la loi en disant préférer payer pour que ce soit d’autres communes qui accueillent les logements sociaux. Où lorsque des terrains doivent être mis à disposition des Gens du Voyage, etc…

2.2) Le rejet de la centrale Eiffage relève-t-il de l’accusation de « NIMBYsme » ?

Selon les communicants d’Eiffage qui ont abreuvé le blog de spams, les membres du collectif T’AIR-EAU94 et les signataires de la pétition seraient bel et bien des Nimbystes car ils refusent une centrale d’enrobés « d’intérêt général ». Plus grave, ils seraient  de « riches égoïstes » prêts à laisser la centrale s’installer dans un endroits où les gens moins nombreux et plus pauvres ne sauront pas se défendre, tel que la Seine-Saint-Denis ou une commune rurale isolée.  Enfin et surtout, les membres du collectif T’AIR_EAU94 ne seraient « pas de vrais démocrates » puisqu’ils refusent une décision publique qui a fait l’objet d’une enquête publique. Comment répondre sur ces différents points ?

  • La confusion entre « intérêt général » et « intérêt particulier » est évidemment un premier élément de réfutation que nous avons largement développé dans la première partie de cet article. Nous estimons que les gains de la centrale Eiffage en matière d’intérêt général sont nettement inférieurs aux pertes, qu’il s’agisse d’emploi, de santé, de qualité de la vie, etc. Nous avons pris actes des gains possibles qu’apporterait la centrale en matière de réduction des transports routiers mais nous estimons qu’ils sont annulés par le soutien que la centrale apporterait à un usage toujours plus développé de l’automobile. Et nous espérons des gains de transport autrement plus importants par l’installation d’une zone d’habitat et d’activité sur les terrains situés entre Sucy et Bonneuil.
  • L’argument des « riches égoïstes » près à laisser la centrale s’installer en zone rurale ou zone urbaine défavorisée est évidemment un procès d’intention visant à culpabiliser les riverains. Mais il comporte un fonds de vérité en ce sens que la résistance contre la centrale d’enrobés qui s’est installée à Bonneuil aurait sans nul doute été moins forte si les habitants avaient été moins nombreux (zone rurale) et s’ils avaient disposé de moins de ressources financières (attaque en justice) ou relationnelles (contacts avec les médias). La seule réponse légitime à cette accusation est de dire que nous ne sommes pas des « NIMBY » mais des « NIABY » (Not in Any Back Yard) qui ne souhaitent à personne une telle installation. En d’autres termes, et c’est un engagement que nous devons prendre, nous ne laisserons pas de centrale d’enrobés s’installer à moins d’un kilomètre d’une école ou d’une maison de retraite  comme ce fut le cas  à Bonneuil. Et nous soutiendrons le combat des collectifs présents et futurs qui rencontreraient de telles situations.
  • L’argument de « non respect de la démocratie » est évidemment le plus dérisoire lorsque l’on connaît les conditions dans lesquelles a eu lieu l’enquête d’utilité publique au sujet de la centrale Eiffage de Bonneuil. Ce qu’il convient de rappeler sur ce point est que les membres du collectif T’AIR-EAU94 sont disposés à obéir à toute décision de justice et que c’est précisément l’injustice de la procédure suivie lors de cette autorisation qui a été la raison première de l’indignation, avant même que les dangers sanitaires de la centrale ne soient confirmés par les travaux de l’OMS. C’est certainement sur ce point qu’Eiffage et la préfecture ont fait le preuve de plus d’incompréhension par rapport aux attentes de justice des riverains : quand bien même toutes les garanties sanitaires de non danger seraient fournies, nous n’accepterions pas l’ouverture de la centrale tant qu’une nouvelle enquête publique n’aurait pas été diligentée où les citoyens pourraient s’exprimer normalement.

2.3) Après Eiffage : encore un effort pour devenir des citoyens responsables …

Que se passera-t-il lorsque nous aurons remporté le combat contre l’ouverture de la centrale d’enrobés Eiffage ? Cette question n’a rien d’anecdotique et elle conditionne sans doute largement la victoire ou l’échec du mouvement présent.

En admettant qu’Eiffage démonte son usine pour l’installer quelque part au loin en Seine-et-Marne, pouvons nous sérieusement envisager un simple retour « à la normale » ? Pouvons nous imaginer de voir les mêmes citoyens qui défilaient hier contre la central de bitume venir aujourd’hui mendier auprès de leur adjoint au maire en charge de la voirie la réfection de LEUR tronçon de rue avec une belle couche neuve d’enrobés ? Pouvons nous continuer à voir la zone d’activité de Sucy-Bonneuil servir de glacis frontalier entre communes et communauté de communes ?

Notre mouvement sera jugé sévèrement s’il ne met pas en pratique dès aujourd’hui ses recommandations en matière de limitation de l’usage du bitume, de nouvelles pratiques d’aménagement du territoire à l’échelle intercommunale,  de solidarité avec les autres collectifs concernés par  l’installation d’installations dangereuses guidées par la simple rentabilité financière.

Conclusion : Du bon usage des conflits

Pour citer un article récente de la revue Métropolitique,  « les conflits d’usage de l’espace sont souvent présentés comme le résultat de comportements égoïstes, socialement nuisibles et économiquement coûteux. Mais André Torre montre qu’ils jouent pourtant, comme les processus collaboratifs, un rôle essentiel dans les mécanismes de gouvernance des territoires, en contribuant aux dynamiques territoriales et à l’expression démocratique des oppositions ». Le conflit qui oppose les riverains à la centrale Eiffage de Bonneuil apparaît ainsi à bien des égards comme un facteur de dépassement des égoïsmes communaux et de renouveau de la vie politique locale.

Claude GRASLAND

pour le collectif T’AIR-EAU 94

Pour en savoir plus

Torre A., 2011, Du bon usage des conflits ! L’expression des désaccords au cœur des dynamiques territoriales, Métropolitiques, 20/06/2011

Hamelin E &. Razemon O., 2012, La tentation du bitume: où s’arrêtera l’étalement urbain.

Définition du  phénomène NIMBY : Site de la région Wallonne.

Syndrome NIMBY et intérêt général : dossier de la revue Sciences Humaines

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